作者简介：周俊华，男，高等教育出版社副编审(北京100029)。
内容提要：美国、欧洲、韩国和日本等国家和地区在终身教育方面起步较早，已经建构了相对成熟完善的立体化终身教育框架体系。相对而言，中国终身教育起步较晚，尚处于发展阶段，大众对终身教育的认识不够深刻。借鉴国外的终身教育立法化、管理分级化、实施人性化的成功经验，国内终身教育发展需要国家进行终身教育的专门立法，提高全民终身教育意识，促进区域性合作，要逐步建立区域性、全国性、国际性的学分转换体系。同时，国内终身教育需要关注弱势群体，课程设置不局限于学历教育和职业技能教育，以达到全民参与、全面提高的目的。
关 键 词：终身教育 教育立法 学习型社会 全面教育
中图分类号：G40-058文献标志码：A文章编号：1674-2311(2016)4-0067-07
一、问题的提出
早在17世纪，捷克教育家夸美纽斯就对“终身教育”(lifelong education)做出过具有前瞻性的设想，提出了七级学制的教育制度。但是直到20世纪，终身教育的思想才开始在全世界传播开来并付诸实践。1929年，英国学者耶克理(B.A.Yeaxlee)在其著作《终身教育》中写道，“只有成年人也继续接受教育，才有可能实现初级教育和高级教育的系统化”[1]，进而提出了“终身教育”的概念，从而开启了20世纪教育界对终身教育的研究实践热潮。1965年12月，法国学者保罗·郎格朗(Paul Lengrand)在联合国教科文组织会议上以“终身教育”为题作学术报告，使终身教育议题引起了国际教育界的关注。1970年，联合国教科文组织在其官方报告中提倡各国要发展终身教育，从而积极推动了终身教育在世界各国的发展。
美国、欧洲、韩国和日本等国家和地区在终身教育方面起步较早，发展迅速，取得了瞩目的成绩，已经建构了相对成熟完善的立体化终身教育框架体系，并立法保障了终身教育的顺利实施和发展。相对而言，中国的终身教育起步较晚，尚处于发展阶段，大众对终身教育的认识还不够深刻。近年来，随着社会的发展，终身教育的必要性和重要性日益凸显，2010年发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》明确提出了到2020年要基本构建完成终身教育体系的发展目标，彰显了国家对终身教育发展的重视以及大力推进终身教育的决心。鉴于此，本文以美国、新西兰、韩国、日本等国家为例，分析国外终身教育发展的特点，并梳理国内终身教育发展的历程和问题，借鉴国外教育发展经验为今后国内构建完善的终身教育体系提出思考和建议。
二、终身教育发展保障的国际经验
美国、欧洲、韩国和日本等国家和地区在终身教育领域已经取得了长足的发展，虽然各个国家在政策保障、教育体系等方面各有千秋，但是以宏观视野来看，他们在国家立法保障、终身教育管理和具体实施中具有终身教育立法化、管理分级化、实施人性化等共性。
(一)完备的法律保障体系
有了立法保障，终身教育的实施就有法可依，有规可循，解决终身教育发展中遇到的问题就有了有力的参照。迄今为止，终身教育立法相对成熟的国家有美国、韩国和日本等。
通过教育立法确定实施终身教育的政策与原则，为终身教育提供必要的法律保障，从而规范终身教育的健康发展，是美国终身教育发展中体现出来的最为显著的特点[2]。早在1966年，美国在《成人教育法》中就对成人教育的任务、体制等做出了明确规定，为终身教育的后续发展奠定了基础。1976年，美国国会通过了《终身学习法》(又名《蒙代尔法》)，针对终身教育的特点确定了终身教育的法律地位，把终身教育权认定为美国公民的基本权利，并以法律形式鼓励终身教育多样化和本土化。这是目前世界范围内公认的第一部具有较为完备内容的终身教育成文法。
此外，美国还颁布了与终身教育息息相关的其他法律法规，如《世贸与出口促进法案》(1987年)要求企业按照规定开展职员培训，提高企业的国际竞争力；《美国老年人法》(1973)要求各老年人管理机构把“教育”义务纳入其职责范围[3]；《政府业绩预成果法》(1993年)将政府为终身学习制定的发展及评估方案纳入政府业绩考核。
韩国非常重视终身教育的发展，除了制定人力资源开发类法律法规、远程教育类法律法规外，还制定了专门的终身教育类法律法规，明确了终身教育的法律地位、目标和发展路径等。在联合国普及终身教育之前，1961年韩国就颁布实施了《非常规教育促进法》，规定了非常规教育的发展方向、常规教育与非常规教育之间的关系、非常规教育的组织管理活动等，可谓走在世界的前列。上世纪90年代，韩国陆续颁布了《通过自学获得学位承认法案》(1990)和《学分银行制度》(1997)。在以上法律法规的基础上，韩国在21世纪到来之前(1999)颁布实施了《终身教育法》，并于2008年颁布了《终身教育法实施细则》。该法规定全体国民均能享有接受终身教育的权利，致力于满足公民终身学习的需求，而最终目的在于建立一个开放的、延续的学习型社会，体现了较为先进的立法理念和思想。
为保障立法目的与理念的贯彻与实施，韩国《终身教育法》制订了一系列相应的制度与措施。比如在“学习费用援助制度”和“学习休假制度”等条款中规定：企业员工参与再学习或培训，享有带薪或者不带薪的休假待遇；政府或企业有义务资助经济生活困难的公民参加终身教育的学习活动。韩国《终身教育法》确定了国家及地方自治团体在终身教育中的任务，对终身教育的实施进行了详细规定。随后，韩国掀起了全国范围内的终身教育、终身学习的热潮，分别于1999年和2007年制定实施了“国家终身学习促进六年计划”，确定了终身教育在提高国家竞争力中的作用和地位[4]。
日本是世界上率先实践终身教育的国家之一，教育界一直把建立终身学习体系作为目标。日本是世界上第一个为终身教育制定专门法律的国家。1990年，日本结合国内教育现状，颁布《终身学习振兴法》，将终身教育纳入全民教育体系，提出了终身教育发展的总体构想，规定了中央和地方政府在终身教育发展中的职能，同时“给予地方政府足够的权限”，以调动地方政府在终身教育发展中的积极性[5]。
2002年，日本国会对《终身学习振兴法》进行了修订，出台了《终身学习完善法》。《终身学习完善法》对终身教育并无实质的导向性修改，只对部分内容和细则进行了修订。
除了这两部终身教育专门法之外，日本也制定了其他相关法律法规，如《青年学级振兴法》、《体育运动振兴法》等，为日本终身教育的开展奠定了法律基础。尤其是上世纪90年代以来，日本各级政府在法律保障下在全国推广终身教育、终身学习，将教育重心从学历教育向全民终身教育转变。
(二)通畅顺达的社会保障机制
终身教育的实施发展需要国家教育部的统一部署，也需要地方各级政府、部门的通力合作，在终身教育发展规划中，各个国家都采用了总体框架规划与分级管理的实施策略，鼓励地方政府、民间教育机构和学术界共同参与，保障终身教育的规范性和顺利推进。
韩国建立了以教育部为主体的教育主管机构，陆续导入一系列的学习支援制度，并进一步强化国家和地方自治团体对终身教育的支援体系[6]，建立了终身教育三级管理机构，一级机构为教育部下设的“终身学习促进委员会”，负责终身教育的整体规划、终身教育实施情况调查研究、开发终身教育课程等；二级机构为地方政府设置的“终身学习理事会”，负责协调地方终身教育的开展，加强地方与中央的联系，为终身教育提供信息和咨询，运行终身学习促进委员会开发的相关课程等；三级管理机构为市级以下地方政府的“终身学习理事会”，负责具体实施终身教育，为每个接受终身教育的学生提供课程。这三个管理机构分别设置相应的专家团队，从而保证终身教育的贯彻实施。
日本的终身教育管理体系更加完善，在中央级机构文部科学省下设了终身教育局，建立了从中央到地方、从教育机构到企业组织的全方位立体化的终身教育管理及实施体系。在政府主导的学校教育基础上，日本要求企业开展企业内教育，公立保健所开展健康教育，农林水产部门指导开展农业教育等。因此日本在全民终身教育体系的建构方面走得更远，除了技能教育、文化教育之外，还注重爱国爱公司教育、体育教育、娱乐教育、义务教育等，如针对日本家庭妇女开展的插花课程等。尤为突出的是日本企业为每个员工根据其特点提供管理教育、技能培训等，每年每个企业在员工终身教育方面的开支约为30万日元，每年全国企业内教育经费约60兆日元[7]。
(三)人性化的实施制度
终身教育的贯彻实施对于保障每个人的受教育权至关重要，在终身教育的具体实施过程中，发达国家提供形式多元的教育类型供受教育者选择，还为受教育者提供教育经费保障、学分转换等人性化的教育选择，为终身教育的全面深入推行提供保障。
以韩国为例，受教育者可以根据自身特点及学习需求，选择专门的终身教育学校或者普通学校，也可以选择远程教育学校接受终身教育。在选择课程时，可以选择一般的读写、语言等课程提高文化水平，也可以选择汽车维修、美容等课程提升技能，还可以选择音乐、戏剧等艺术类课程陶冶情操，可以选择高尔夫、康复运动等课程增强体质，选择护理、紧急救助等课程提高突发事故处理能力。在授课方式中，可以选择到学校与其他学习者一起接受教育，互相交流，也可以选择自己在家通过现代化技术支持的远程教育方式接受教育，与其他学习者通过网络平台进行沟通交流。韩国还建立了“学分银行”制度，涵盖了大学、企业培训机构、政府机关、培训学院等不同形式的教育机构[8]。韩国《终身教育法》突破了学历教育与非学历教育之间的壁垒，创立了学分与学历互换及认证“立交桥”制度，规定了对那些完成规定课程的终身教育学习者，国家承认其学分和学历，为校外终身学习者的学习成果获得国家认可提供了法律保障。该法还对终身教育的办学形态进行了规定，规定终身教育以学校形态、远程教育形态以及社区大学形态等多种形态进行，使终身教育的渠道和途径得以极大拓展。
为了促进终身教育的大发展，各个国家不仅立法支持终身教育的实施，还在经费方面予以规定，提供财政支持，尤其为弱势群体享受终身教育提供经济保障。如美国财政每年为农业推广培训、企业培训、成人教育培训等提供专门的经费支持，设置了多种奖学金，发放给成人弱势群体，为所有受教育者提供教育信用贷款，减轻他们的经济负担。同时美国还制定了针对特殊群体的教育计划，为不同人群提供不同的支持和服务[9]。
为了让受教育者有更多的选择，同时节约教育资源，提高学习者的学习积极性，欧洲国家在区域性学分互认方面已经有所进展，国家内部各个学校的学分互认已经基本实现。新西兰在终身教育方面就采取了学分转换和先前学分认可机制。新西兰终身教育采用资格框架体系，建立了包含中等教育文凭证书、学位证书(学士、硕士、博士)和其他各级资格证书文凭的10级资格框架体系。对先前的文凭证书和工作、培训经历、培训成绩都予以认定，并折算为学分，无须重复学习同一课程，这样就在很大程度上提高了学习者学习的灵活性和适应性[10]。韩国在《终身教育法》中就对学分积累、学分转换予以立法保护，如完成某课程学习并获得学分即可在全国范围内获得认可，并可以在后续学习中进行学分转换。
三、我国终身教育保障的发展历程和现实困境
中国古训就有“活到老，学到老”这样体现终身教育与终身学习理念的传承，但是现代终身教育理念引进国内较晚，改革开放后才开始受到重视。我国终身教育研究学者把改革开放以来的国内终身教育发展分为三个阶段：初始阶段(1979-1993年)、推进阶段(1994-1999年)和拓展阶段(2000年至今)[11]。
改革开放带来国内政治经济形势的逐步好转，对外交流日益增多，国外先进的教育理念逐渐被国内教育界接受并借鉴。在关注传统学校教育的同时，教育界也把目光投向了课外教育和业余教育。张人杰撰写的《终身教育：一个值得关注的思潮》被认为是国内终身教育理念引进的第一篇论文，标志着终身教育在中国的研究起步[12]。终身教育初始阶段的主要特征为老年大学在全国的兴起以及全国扫盲教育的开展。扫盲运动是中国终身教育的一大亮点，1945年全国成人文盲率高达80％，1990年全国第四次人口普查数据显示，成人文盲率下降到22％。1993年国务院印发的《中国高等教育改革和发展纲要》提及“终身教育”，这是国内首次在教育政策中涉及终身教育概念，标志着终身教育理念转变为政策实践。终身教育推进阶段的主要特征可以概括为终身教育体系和远程教育的提出。
1995年，《中华人民共和国教育法》首次提出“终身教育体系”概念，并把建设终身教育体系上升到基本国策的地位。1999年，国务院倡导全民素质教育，强调远程教育网络在全民终身学习中的作用，为终身教育的推进吹响号角。
自进入21世纪以来，终身教育的理念更加受到重视，终身教育理论研究与实践都取得了迅速发展，出现了地方性终身教育法律法规，终身教育上升到立法保障层面。2007年成立了中国教育发展战略学会终身教育工作委员会，以探索终身教育体系建设与发展规律，开展终身教育理论研究，沟通终身教育信息，组织终身教育学术活动与交流，推广终身教育研究成果为目的，积极开展终身教育、终身学习的理论与实践研究，总结经验，探索规律，为我国建设社会主义现代化教育体系服务，促进建立终身教育体系，推动学习型社会建设。目前，终身教育在国内已经形成规模，全国各地的成人教育、自学考试、广播电视大学、职业培训机构等组织纷纷踊跃参与终身教育，远程教育、网络课程、在线学习也成为学习者喜闻乐见的学习形式。
终身教育在国内的发展还有很大的空间，但是目前也存在诸多问题。当前令各级政府和学界备感困惑的是，倡导建立终身教育体系尽管已有几十年，但仍然停留在口头推行、文件批转的层面。终身教育体系的构建急需政策与立法机制来支撑。各种教育机构之间依然普遍存在横向割裂的状态，急需建立一个推动终身教育发展的国家层面的指导管理机构来有效整合各种教育资源。
由于缺乏顶层政策的框架设计，缺乏校外教育理论研究，校外教育普遍面临着来自体制、机制等方面的发展困境。由于社会形势的急剧变化，一些在相当长时期内曾经十分昌盛的教育形态，也已面临“难以为继”的危机。就成人教育而言，上世纪80年代，为适应“改革开放”新形势的需要，为了对走上工作岗位的成年人进行岗位培训、学历教育、补偿教育，成人教育在我国兴起并逐渐发展起来，曾被列为国民教育体系四大组成部分之一。进入21世纪以后，随着高等教育大众化的实现，成人教育开始出现发展瓶颈，许多成人教育机构面临生存危机。在社区教育方面也有类似情况。经过30年的推动与发展，社区教育在促进社会发展进步和维护地区稳定等方面发挥了重要的作用，促进了城乡居民终身学习，提高了城乡居民精神文明水平。然而，社区教育至今仍然游离在国民教育体系序列之外，社区教育的专业工作者队伍处于种种困境之中：一无培养途径，二无职称系列，三无岗位编制。如果这种状况发展下去，当下十分兴盛的社区教育难免会陷入凋零萎缩的境地。
发展终身教育，必须首先有效统合学校内外的教育资源，架起连接两者之间的“立交桥”。但是，由于各种历史的、行政组织归属的，乃至利益关系博弈的原因，事实上形成了纵向割裂、横向阻断的体制机制。必须通过顶层设计，连接贯通各种原本互不关联、互不融合的教育资源，进行协调与统合，才能使之得到有效利用。目前，这种教育壁垒与阻隔是普遍存在的，包括各种“体制内”与“体制外”、“正规”与“非正规”之间的融合障碍问题。而对于那些身处“体制外”的非正规教育，往往会因为各自的归属、行政管辖的机构不同，而面临着难以有效整合的困境。
四、我国终身教育发展的策略选择
《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出，到2020年要实现“基本形成学习型社会”的教育目标，党的十八大确定“完善终身教育体系，建设学习型社会”的重大战略，终身教育将面临更大的发展空间和更好的发展机遇。近几十年来，国内终身教育发展迅速，成绩斐然，为建设学习型社会奠定了坚实的基础。借鉴国外终身教育优秀经验，制定国家终身教育专门法律，将为终身教育的进一步普及提供保障，也有助于提高全民终身教育意识。在终身教育实施过程中，应该加强中央与地方的联系，促进区域性合作，逐步建设区域性、全国性、国际学分转换体系，提供学习便利，提高学习者的参与热情。同时关注弱势群体的终身教育选择和接受教育的经费保障，力争实现全民参与、全面提高的终身教育宏伟目标，建设学习型社会。
(一)国家制定终身教育法，提高人们的终身教育意识
为了掌握我国公民的终身教育意识状况，笔者开展了一项微调查。在对涉及高中学生(15人)、大学在校生(129人)、在职工作者(51人)共计195人的调查中，发现受访者普遍缺乏终身教育意识，且对目前国内终身教育主流形式的成人教育、自学考试和在职培训的认可度都不高。15位(100％)高中受访学生都认为成人教育和自学考试是“不规范的教育”；78位(60.47％)受访大学生表示不了解“终身教育”概念；51位(100％)在职受访者表示其所在单位会提供不同形式的在职培训，这说明国内终身教育实践已经取得了很大成效。36位(70.59％)在职受访者表示对工作后单位提供的职业培训内容等都不感兴趣，只是借着职业培训的机会逃避工作或者游玩。只有11位(21.57％)在职受访者具有终身教育的自主意识，愿意通过学位进修、网络学习等形式提高自身能力。人民群众终身教育意识的缺乏以及对终身教育的认可度的缺乏是由很多原因造成的。借鉴国外终身教育发展经验，国家立法将是人民群众终身教育意识提高的重要保障。国内终身教育理论研究相对滞后，目前虽然有些地区已经制定了地方性法律法规，如福建省2005年颁布实施了《福建省终身教育促进条例》，上海市2011年颁布实施了《上海市终身教育促进条例》等，台湾和太原也先后出台了相关规章。但如果国家的专门立法迟迟不出台，缺乏国家立法保障，终身教育的发展就会受到很大制约，发展过程中的问题将无法依法解决，建设学习型社会的目标就很难实现。国家级终身教育立法既要考虑到中国教育与世界接轨的国际化趋势，也要考虑到中国教育的现状，就终身教育的定位、管理机制及其实施进行规定，规范终身教育的发展。
(二)整合多种教育资源，构筑多元终身教育体系
构建终身教育体系，建设学习型社会是一项既定国策，也是一项宏大的社会工程。建立终身教育体系必须整合各种教育资源，通过教育改革，使学校教育与其他各种类型的学习活动密切合作，实现教育资源为社会公民共享。美国公立学校教育资源公共性的特点非常明显，美国高等教育在推进终身教育发展中发挥了自身的作用，采用了多种方式向成人世界开放。美国在20世纪60年代业余制学生便已达到48％，大学除了向成人提供学分课程和学位(对自学、函授、广播电视课程以及短期住宿研习班授予学分)以外，还提供短期课程、技术咨询服务和非正规课程。
国外学分转换机制使学习者接受终身教育的形式更为灵活，也更加人性化。美国、韩国、欧洲国家的学分转换制度为终身教育的顺利推广和拓展提供了便利。日本大多数大学实行大学开放制度。大学面向社会招收成人学生，开设函授大学、夜间部，定期举行一些公开讲座。很多大学采用履修生制度，吸纳非正规学生旁听学校正规课程，学生所修得的学分可获社会承认。上海市教育科学研究院职成教研究所杨黎明于2005年在国内首推“学分银行”构想[13]。2013年，上海市开始试行全市范围内的“学分银行”系统，把终身教育分为学历教育、职业培训和文化休闲教育三类，每门课程有对应的学分值，学习者可以通过申请建立自己的专有账户，通过选修课程来积累学分，也可以将不同的学习经历进行转换、认定，但是职业培训和文化休闲教育学分不能转换为学历教育学分。学习者也可以把已经取得的学历教育成绩和职业资格证书等存入学分银行，在选择继续学习的教育机构后，可以用累计的学习成果到教育机构申请学分转换。参加学分转换的学历教育类课程有609项，职业培训证书课程379项，文化休闲教育类课程3796项。这是国内首个地区性学分银行。
随着社会的进步，人口流动加速，以区域性合作为基础，建设地区性、全国范围的学分银行，甚至可以尝试与周边国家、教育合作国家联合建构学分银行，将更能丰富学习者的学习选择，有利于终身教育的进一步拓展。但是，在学分银行建设过程中应该注意以下两方面的问题：首先是课程标准的统一认定问题，课程标准如果不统一，学分银行将出现区域性不对等，会给学习者造成学习的不平等和学习障碍；其次是学分存入与转换时的标准认定问题，不同的证书是否可以认定学分，认定多少学分都应该有统一的标准，对认定或转换的证书真伪进行甄别，建立学分银行信用系统，对在学分积累和转换过程中弄虚作假的学习者予以学分冻结的惩罚，以保证学分银行的顺利运行。
(三)扩大终身教育覆盖面，实现全民全面终身教育
发展终身教育，必须树立“人人可学、时时有学、处处能学”的理念。终身教育是每个人都依法享有接受教育的权利，必须用法律语言来保障弱势群体的权利，让终身教育惠及每个具有自主教育发展意识的个体。在终身教育的实施过程中应该考虑到弱势群体在接受终身教育中面临的实际困难，为其提供针对性的课程，解决其教育中的资金困难等难题。首先，可以针对不同学习者提供具有特色的课程，如针对少数民族开展民族性终身教育课程；针对女性学习者开展女性健康、女性职业发展、女性职场自我保护等课程；针对残疾人学习者开展适合残疾人的技能培训、残疾人健康保健等课程。第二，可以为缺乏经费支持的学习者提供经费援助，针对困难家庭实行先学习后交费的政策，或者携手银行为其提供优惠性教育贷款，甚至对个别家庭特别困难的学习者可以减免学费。第三，联合社会力量为终身教育提供奖学金，或者为弱势群体学习者提供对口接收单位，在其完成相应学习，取得学分后，推荐到相关社会单位工作，为其解决切身难题。
在保证弱势群体能够享受终身教育的同时，国内终身教育还应该完善课程构架，加强过程管理。目前国内终身教育对年轻学习者提供的课程主要以职业技能培训、学历培训为主，缺乏文化健康类有助于学习者修身养性的课程，这与学习者的学习动机不无关系。大多数年轻学习者接受教育的目的主要是为了评职称需要或者单纯的文凭需求，具有功利心理。个别终身教育机构管理松懈，学习者的学习仅仅是走形式，拿文凭，某种程度上扭曲了终身教育的本质。政府相关部门应该大力宣传，尤其提高年轻民众对终身教育的认识，同时对终身教育的实施进行严格的过程管理，避免终身教育成为某些投机者靠投机取巧来提升学历层次的途径，从而维护终身教育的健康发展。
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